导读：

当前我国面临着严峻的国土空间开发保护现实和困境，又是一个城乡规划剧烈变革的时期，如何顺应城乡空间规划变革的趋势，放眼长远科学规划？中国土地勘测规划院院长助理孙雪东先生为我们作出了精彩的回答。

2016年5月9日，第四届清华同衡学术周正式开幕。本届学术周以“新视野·新规划：管理与实施下的城市规划”为主题，由北京清华同衡规划设计研究院主办、中国城市规划学会提供技术支持。来自不同专业领域的重量级专家学者齐聚一堂，共同研讨新形势下城市规划的发展趋势和变革方向。

本期内容分享中国土地勘测规划院院长助理孙雪东先生在学术周巅峰讲坛所做的演讲《改革创新城乡规划体系，促进绿色协调共享发展》，以飨读者。

孙雪东 中国土地勘测规划院院长助理

一、国土空间开发保护的现实和困境

1.国土空间开发保护的现实

现实一，以相对紧缺的资源赋存支撑了30多年的高速增长。

现实二，以占世界10%的耕地养育了世界19%的人口，但这是以消耗占世界20%以上的化肥为代价的。

现实三，区域和城乡发展协调性有所提高。我们国家的城乡收入比在2007年达到高点3.3：1，到2015年下降为2.7：1。

现实四，能源资源节约和生态环境保护取得重要进展。但是整个生态环境恶化的趋势尚未得到扭转，可能还要持续一段时间。

现实五，国土基础设施框架初步形成。

2.国土空间开发保护的困境

困境一：自然资源禀赋强约束。主要表现资源供需矛盾巨大，以过度的资源消耗支撑高速增长的发展模式，严重背离了我国资源环境紧约束的基本国情。

困境二：各行各业各地竞相用地矛盾加剧。一方面，随着经济社会发展，人们对空间的需求相应增加，建设用地需求刚性增长；另一方面，粮食需求增加要求耕地红线必须守住；此外，建设国土生态屏障与安全体系，需要保障合理的生态用地，退耕还林还草还湖还湿需求旺盛。

困境三：建设用地低效利用，土地城镇化快于人口城镇化。近些年来我国城镇用地的增加两倍于城镇人口的增加。京津冀和珠三角城市建设规模扩大了四到五倍。基础设施超规划建设，尤其是高速公路，给国土空间造成严重的分割，给我们的城市宜居和生物多样性带来隐患。

困境四：部分地区开发强度过高。发达国家较大范围区域开发强度一般不超过20%，而我国很多大城市开发程度惊人。

困境五：城乡发展不平衡。城乡用地比例为3.5：6.5，城乡之间用地水平落差过大。城镇人均建设用地118平方米，而农村人均建设用地达到317平方米。

困境六：城市内部用地比例失衡。一是工业用地偏多，居住用地偏少。二是建设用地偏多，生态用地偏少。此外，城市道路过宽，密度偏低。公共服务空间不足，土地混合利用功能弱。

困境七：依赖土地融资推进城镇建设的方式不可持续。土地出让收入占全部财政收入比重从15%（2007年）上升到32%（2014年）后，去年开始进入了下行通道。

困境八：掠夺式开发和环境破坏严重。表现最明显的是部分城市群复合型大气污染严重，京津冀和长三角华北区都面临土壤重金属的污染。

二、城乡空间规划变革趋势

1.国外规划体系借鉴

英国：规划体系比较简洁，体现了中央集权和政府主导，对应法律架构完善，是非常高效的空间规划体系。

德国：分为三层，呈金字塔型，越往下规划的内容越多。但各类空间规划之间是协调的，能够满足德国可持续发展。这也充分了反映了德意志民族理性思维的特点。

美国：表现为自由、分散、缺乏高层统筹，主要体现在州和地区层面。这跟美国的建国模式和开发模式有很大的关系。最大的问题对土地资源占用过多，对能源消耗过多。

日本：比较复杂的空间规划体系，“多纵多横”呈网络型。和我国相像的是规划很多，和我国不同的是，日本有良好的法律保障，并且运行状况是良好的。

2.我国现行空间体系规划

我国空间规划相关的有80多种，各类空间规划各有侧重，平行交叉。五类主要规划为主体功能区规划、国土规划、土地利用规划、城乡规划、环境保护规划。下面从规划法规体系、规划编制体系、规划实践内容三方面梳理这五类规划的特点。

规划法规体系方面，土地规划、城乡规划和环境保护规划都有法律依据，其他都有相应的政策文件做支撑。

规划编制体系方面，只有城乡规划系列和土地利用规划系列是实现了五级政府、五级规划全覆盖的规划。

规划实践内容方面，土地利用规划通过指标控制的办法，控制建设用地总量，体现的是国家的意志，而城乡规划更多是反映地方需求，两者背后反映不同的主体的诉求。因此，两者如何协调是我们最希望看到的规划改革的成果。

3.“多规合一”进展及思考

2014年四部委开展市县“多规合一”试点，目前已经完成，正在提炼阶段。其中城乡规划与土地利用规划合一是重点，其他的规划相对来说交集比较少，矛盾不多。

关于“多规合一”的未来，几个部门达成了六个方向的共识。

第一，强化空间用途管制。无论是空间规划体系如何改革，以用户管制为核心的空间管控制度一定会被完善。

第二，建立空间规划体系。以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。

第三，统一空间规划编制。整合目前各部门分头编制的各类空间性规划，编制统一的空间规划，实现规划全覆盖。未来空间规划分为三级：国家级、省级、市县，是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发建设活动的基本依据。

第四，统一技术标准。统一土地分类标准、三生空间的划分。明确好开发边界和保护边界，对城市空间做好统筹规划。

第五，创新编制方法。探索规范化的市县空间规划编制程序，鼓励当地居民对规划进行监督。

第六，探索合一的规划管理体制。在有条件的城市探索两个部门合一（城市规划管理和国土资源管理部门），两图合一（城市总体规划和土地利用总体规划）。

总之，不管空间规划如何改革，核心是要形成“一本规划，一张蓝图”。

4.城乡规划变革趋势

第一个趋势是从“四化同步”到“五化协同”。把绿色写入五化协同当中，树立绿水青山就是金山银山的理念，撬动绿色发展机制。这是国家治理现代化历史性的转型，对城乡空间规划提出新的更高的要求。

第二个趋势是国家三大战略：京津冀协同发展、长江经济带、一带一路。从京津冀协同发展来看，主要解决人口过度集中，水资源匮乏、建设用地粗放和生态环境恶化等问题。长江经济带未来主要是在大的生态保护情况下，更好利用好长江水道，实践好省区之间合理的分工和人口分工。而“一带一路”是我国从韬光养晦到主动作为的重要构想。这三大战略会对我们未来的空间规划产生重要的影响。

第三个趋势是来自大数据时代的规划机遇。大数据拓展了规划研究的广度和深度，它促进研究由片断式向动态化转变，由传统粗放型转向精细化转变，兼顾以空间为基、以人为本。大数据时代将推动规划编制方法和管理模式的转型和创新。

三、放眼长远科学规划

未来发展将呈现全球化、多样化、社会化、协同化四大趋势。中国的城市发展面临转型，需要转变竞争方式、治理方式、发展方式和合作方式，实现科学发展、以人为本的发展、可持续发展和共赢发展。

1.创新规划理念

以新的规划理念为指引，实行绿色低碳空间布局。包括以短路径出行为目标的土地混合使用，适合行人与自行车使用的地块尺度，以公共交通可达性水平来确定开发强度等。要有一定的超前意识，建设更加亲民、更有生命力的城市。

2.构筑以“三线”为核心的空间管控模式

在“三线”关系上，城市周边永久基本农田与生态保护红线应充分协调，共同构成城市开发的实体边界，支撑城市开发边界落地。土地利用总体规划是生态保护红线、基本农田保护红线和城市开发边界成果法定化的“底盘”。

3.重视农村土地利用

我们对农村现状重视不够，未来要建立与人口城镇化进程相匹配的城乡空间协调互动机制。实现一村一品、宜居宜业，增强集聚功能、市场功能和服务功能。实现农民生活现代化、农业生产规模化、农村生态田园化。保持乡村风貌和地域特色，保护有历史、艺术、科学价值的传统村落和民居。

成功有四个要素，公平法治、市场经济、长远规划、有效执行。规划师一定要有长远眼光，顺应趋势，主动改变。一方面创新空间规划理念，以资源紧约束引领生产生活方式；一方面统筹城市与乡村，紧凑集聚开发、传承历史和文化，共同规划建设好美丽中国。

（本内容根据现场速记整理，未经专家审阅）