导读：

规划编制是规划能否有效实施的前提，规划编制的改革是实现“一张蓝图干到底”的关键。城市规划编制与实施密不可分，城市规划编制的改革应源于实施、基于实施，真正体现规划作为公共政策的属性。

2016年5月9日，第四届清华同衡学术周在北京清华同衡规划设计院成功举行，本届学术周以“新视野·新规划：管理与实施下的城市规划”为主题，邀请了孙安军、蔡玉贺、孙雪东、李铁、尹稚等五位不同背景的专家代表，围绕论坛主题做了精彩的主旨报告。

孙安军 住房和城乡建设部城乡规划司司长

本期内容分享住房和城乡建设部城乡规划司司长孙安军的主旨报告《基于实施的城市规划编制改革——城市规划作为公共政策的思考》，以飨读者。

1.城乡规划的内涵

城乡规划的内涵有政府政策属性，作为政府管理职能，基于可持续发展的理念，以经济、社会、环境的协调发展为目标，以城乡建成环境为对象，以土地及空间利用为核心，通过规划编制和实施，对于城乡发展资源进行空间配置、并使之付诸实施的公共政策过程。规划不仅是涉及一个多学科的科学，更是一项公共政策和社会活动。对城乡规划的解读，重点应放在公共政策的属性上。

2.公共政策的概念

公共政策是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。它是一个行为准则，因而规划要变成公共政策，不是画一个空间的图，而是制定一个空间的行为准则。市场经济下的公共政策的制定和实施，应该以弥补市场缺陷为出发点，以市场机制作用的正常、有效发挥为归宿。

3.问题分析

规划编制是规划能否有效实施的前提，规划编制的改革是实现“一张蓝图干到底”的关键。当前规划编制的问题从实施角度可归纳三大方面：科学性问题，现有“蓝图”有“缺陷”；系统性问题，多张“蓝图”不衔接；权威性问题，有了“蓝图”难坚守 。

问题产生的原因很多，涉及到决策体制、经济社会、实施机制等方面。城乡规划作为公共政策，目的是要确保以土地使用为核心的城乡建成环境的各项建设活动符合城乡规划确定的长远目标和整体效益。城乡规划编制和实施不仅仅是专业技术问题，还涉及到法律、行政、经济和社会各方面。从规划编制的角度看，规划编制没有从技术方案转变为城市的公共政策，规划编制者也没有从技术方案的提供者转变为政府公共政策购买服务的提供者。

4.改革要求

中央关于规划改革的要求从十八大以后提出很多，十八届三中全会提出建立空间规划体系，规定生产、生活、生态空间开发管制界线，落实用途管制。

住房和城乡建设部与国家发改委、国土部、环保部联合开展“多规合一”试点，确定28个试点市县（区）开展“多规合一”的探索，形成基础数据与标准对接、统一的规划平台、协同的规划实施机制；与国土资源部共同开展划定城市开发边界试点工作，完成14个试点城市的边界划定，研究建立开发边界的管控机制和政策；与相关部门共同开展省域空间规划研究。此外，建设部还制订《城市总体规划编制办法》，修改《控制性详细规划编制办法》，做好违规处罚的前期准备。

5.如何改革

作为规划编制要适应公共政策要求，基于实施有如下几方面的改革措施。

（1）要创新规划理念，体现转型、引领、管控、提质的核心理念

转型

由注重物质空间转变为以人为本；

由偏重经济增长、规模扩大为主的规划转变为经济、社会可持续发展与资源、生态环境、历史文化保护并重的规划；

由城市规划转变为统筹城乡的全域规划；

从粗放型、扩张性、外延式的规划转变为精细化、约束型、内涵式的规划。

引领

引领空间资源配置，实现生产空间集约高效、生活空间适宜适度、生态空间山清水秀。

引领各项建设行为，做好前瞻性部署和全局性安排。

管控

将资源生态环境容量和城市综合承载能力作为规划前提，在区域层面明确禁止和限制建设的空间；

在城市层面划定绿地、水体、历史文化等需要保护的界线；

加强城市风貌、形象管控，传承城市特色。

提质

提高编制水平，制订因地制宜、分类指导的实施政策；

提高管理效能，下放和减少审批环节。

（2）要改革编制内容

首先，从空间蓝图，转变为引领城市发展的纲领和政策。规划内容从技术文件转变为城市发展目标和实现目标所需要的各方行为规则、政策工具包。

其次，从注重目标与结果安排，转向注重规则与过程控制。规划内容上从关心能做什么、应该做什么，转向关心怎么做什么、不能做什么。

再次，从深奥的技术文件，转变为简洁明了的政策文件。

（3）要改变编制的方法

首先要建立公众参与规划编制实施的互动机制。自下而上与自上而下相结合，变“精英式”规划为社会参与式规划。

其次是建立规划编制与实施的互动反馈机制。建立规划评估、动态维护和修订机制。

再次是构建“多规合一”平台形成“一张蓝图”。总结推广“多规合一”试点经验，从各个层面，整合各类空间规划，形成统一的空间规划体系。

最后，利用GIS、大数据等技术手段为制订规划政策提供辅助。

（4）转换规划师角色

作为规划师，也涉及到角色转换问题。规划师角色要实现决策者到中介与服务提供者的转变，处在沟通政府与公众之间。

6.结语

城市规划编制与实施密不可分，城市规划编制的改革应源于实施、基于实施，真正体现规划作为公共政策的属性。

城市规划编制的改革与整个规划体制的改革密不可分，城市规划编制的改革仍然在路上。

（本内容根据现场速记整理，未经专家审阅）