4月15日下午，清华同衡学术周总体规划专场隆重开幕，会议的主题是“回归与创新”。在总结清华同衡相关实践积累的基础上，会议围绕1个主旨报告（新时期总体规划转型）和4个主题报告（分别从县域与乡村、存量与创新四个视角），来自北京、上海、深圳、武汉4地的6位专家学者展开了富有成效和创新精神的学术研讨，为大家提供了一场学术盛宴。

北京清华同衡规划设计研究院副院长 王晓东

一、总体规划工作基本价值与目标取向的再定位

宏观经济和政策背景的新变化：

不再以粗放消耗环境、资源为代价换取经济增长和规模扩张；

不再把城镇化单纯作为拉动经济增长的“手段”；

严格控制新区、新城的设立，严格控制在城市开发建设过程中盲目铺摊子；

严格控制500万人口以上特大城市的新增“建设用地”；

逐步从源头扭转过去“重城轻乡”、“扶城抑乡”的宏观政策导向，释放乡村地区长期被“压抑”的发展动力和活力；

长期积累的矛盾，倒逼财政资金投入转向环境治理、生态保护、城镇基础设施承载能力提升、民生设施建设等领域；

传统产业大面积产能过剩，进入发展的拐点，产能过剩行业、形象工程、政绩工程、工业区圈地、投资和投机性房地产等等，将面临政策的长期持续打压；

在当前大的政治环境下，倒逼政府职能必须以更快的速度和节奏转变，社会公共管理水平提升、市场决定性作用发挥、法治社会构建等，将不能只是停留在口号层面；

经济发展回归常态，以科技创新推动经济的新一轮持续健康发展，成为中央和地方各级政府的重要依赖……

城乡规划行业的新趋势、新要求：

（1）城乡规划行业进入不确定性最大、困难最多的关键转折期，行业走向面临诸多内外部压力和危机。

（2）城乡规划行政管理体制和机制，不仅自身面临着巨大的改革需求，也面临着来自上、下、左、右政府及部门和社会的巨大压力。对城市总体规划工作而言，无论是行政还是技术层面必须要主动应对。

（3）随着经济和城镇化与城镇建设回归理性和常态，规划行业的工作状态也必须回归理性和常态。总体规划工作的价值取向和追求，必须回归到顺应发展规律的科学性、客观性、合理性、务实性、可操作性等方面。

（4）传统的总体规划调控模式和技术路径面临诸多困境，从政策工具设计，到技术工具研发，总体规划都需要进行系统化、多部门、多专业协同的改革和创新。

（5）行业开始高度关注规划机构和规划师的职业操守，行业管理部门、协会、学会将更加注重行业自律。

（6）在依法治国、公平公正公开等大环境下，城市规划设计市场将更加开放，市场规则将逐步重构，公开招投标、竞争性谈判、思路性方案竞赛等形式，将成为项目获取的重要方式。

（7）经历上一轮城镇化的大跃进式扩张，城市政府的思维将逐步趋于冷静和务实，对城市总体规划的工作要求也将发生重大转变，从过去追求宏大叙事和美好愿景的蓝图式规划，转向更加务实，对规划设计机构的在地服务能力、市情理解深度、政策驾驭能力和实施把控能力等，将会有更高的要求。

二、客观认知总体规划工作的价值本原

（一）总体规划是落实上级政府调控意图的抓手，这是其要“上级”审批的逻辑基点。

首先，我国的“城市”政府，实质上是“区域型”政府，城市总体规划也是国际一般概念下的城市规划与区域规划的耦合。城市政府的行政管辖权并不受限于空间上的“城市地域”范围。城市政府推动的空间向外扩张，在没有上级政府管控的情况下，是基本不受限的，无论这种扩张是整体有利的还是有害的。

其次，当前的城乡规划管治体系架构中，是强势行政，弱民主、法治和监督。城市发展建设的重大决策，靠基层民主和法治来监督和制约，缺少现实的政治和社会环境。通过上级政府更大的行政权力来监督和规制下级行政权力的系统性偏差，是现实下的迫不得已之举，其中存在很多问题。

第三，城市总体规划制定中涉及到的资源、生态、环境等要素，具有很强的外部性，单一城市政府的主体利益最大化取向，决定了必须有外部力量对其进行规制和引导，以遏制其对资源环境的无节制占用和消耗，遏制城市间的恶性竞争。

关于城市总体规划审批，要讨论的不是要不要上级审批，而是如何按照一级政府、一级事权的原则，来科学设定总体规划审批内容、要求和重点，提高审批效率。否则就会陷入“按下葫芦起来瓢”的死循环。过去30年的跃进式城镇化进程中，正是特定的审批制度，确立了城市总体规划在城市层面的规划权威和地位，确立了总体规划在现实国情下能具有如此的话语权和影响力。

（二）对城市而言，总体规划是综合调控城市中长期发展建设的行动纲领（引导）和行为准则（控制），是统筹协调各行业、各部门发展空间诉求的协同工作平台，是政府和规划部门科学合理配置各类空间资源的政策工具和技术工具。

现实中，我们既不能过度夸大总体规划的作用，也不能因为总规出了些问题就轻下“总规无用”的结论。在我国政治治理和行政管理体系中，总体规划调控能效范畴有其内涵与外延的各种限定，过高地赋予其太多的期望，是不现实的，过低地贬抑其已发挥和能发挥的作用，则是不客观的。

宣扬“总规无用论”，是在用“总规什么都能管”的标准，来评价总规的作用。逆向思考一下，从中国过去30年城市快速发展扩张的历史进程，如果没有总体规划的锐意担当、克艰克难、综合调控，我们今天的城镇化和城市发展，会是一种什么局面！总体规划确实未能杜绝很多问题的发生，但总体规划也确实遏制了很多问题的发生或扩大，对发展中的一些盲目和冲动形成了重大的约束和抑制，并在基础理论与专业技术的支撑下，对城市的健康有序发展进行了全方位引导和调控。

回顾历史，立足现实，面向未来，要用全面的眼光、历史的眼光、辩证的眼光、发展的眼光，来客观认知总体规划在城市发展建设中的地位和作用。认识的偏差和错误，会导致决策和行动的偏差和错误，进而从根本上损害城市总体规划工作的实际成效。

三、新时期总体规划工作应对思路

面对新时期的新形势、新任务、新要求，我们如何制定“好的总体规划”？这里所称的“好的总体规划”，应基于面对时代要求，规划在城市发展建设中发挥了什么作用，能发挥什么作用。顺应城市发展建设的不同时代要求，切实引领城市持续健康发展，永远是好规划的价值追求所在。总体规划工作的技术逻辑和价值取向定位，要更多地从实践应用成效层面，反观我们应该做出怎样的规划。这也是我个人对尹稚教授常说的“规划是入世的学问”的一点个人理解。

针对当前总体规划工作面临的困难和存在的问题，改进总体规划工作应突出两个关键词：一是“回归”，即回归城市规划基本原理，回归总体规划理性调控能力范畴；二是“创新”，针对城镇化和城市发展建设的新问题、新要求，在实践中创造性地“应用”城市规划基本原理和传统方法，紧扣总体规划编制、审批、实施、管理、评估、调整的整体工作链条，适时、视需创新性地设计和运用规划技术工具和政策工具。

作为入世的学问，对既有理论与技术的“创新性应用”，是容易被忽视的另一种创新，也是当下规划行业最应突破的一种创新。我们不缺理论，也不缺实践平台，但我们缺少与时下中国城市规划建设实践平台要求相匹配的创新性、实用性技术工具和政策工具。理论和学术界确实在近一、二十年中，步子走得比规划院所慢了许多，很多实用性规划技术工具和政策工具的创新，都出自实战派规划机构。

从总体规划工作转型和提升上，总规首先要回归规划的基本调控功能和基本技术逻辑，一方面强化对城市整体长远发展的战略引导和预控，另一方面强化空间落地实施的可行性和适应性。从总体规划工作调控内容和重点上，要处理好刚性和弹性、政府和市场、政策与技术的关系，扩展总体规划成果的真实政策价值和内涵。总体规划成果，要在描绘愿景蓝图的基础上，更关注不同情景下规划实施路径的设计，针对未来城市发展的多种可能，留有余地，提高规划的弹性和适应性。