第三届清华同衡学术周详细规划专场论坛于4月17日上午正式拉开帷幕！本次论坛主题为“新型城镇化背景下存量土地规划与利用——提质与增效”。论坛受到了业界人士的高度关注。

论坛首先由清华同衡规划设计研究院副院长、详细规划研究中心主任恽爽致开场词。之后由清华同衡规划院存量土地规划与利用课题组就课题研究的背景及近期研究观点以多媒体形式向嘉宾及观众进行了简要介绍，并邀请嘉宾就存量土地规划利用的相关问题展开研讨。

同衡观点

一、存量土地规划利用与新型城镇化的关系

建国以来，我国城镇化经历了起步发展和快速发展两个历史阶段。

特别是改革开放以来，伴随着工业化进程的加速，我国城镇化虽然起点低但发展迅速，用短短30年创造了举世瞩目的成就：1978到2013年，伴随着城乡建设空间的快速扩张，我国城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率从17.9%提升到53.7%。

依托外向型经济的强大发展动力，借助“土地有偿使用”、“中央和地方分税”等一系列制度设计，我国城镇化不断依靠以新征土地作为主要空间资源，以垄断一级土地市场获得土地溢价作为主要资金来源，同时依靠廉价生产要素和非均等化基础公共服务设施压低成本，从而实现城镇化的高速发展。

进入新的历史时期，随着内外部环境的深刻变化，原有城镇化运行机制难以支撑我国城市长期可持续发展。以2013年“中央城镇化工作会议”为标志，我国城镇化即将进入以提升质量为主的转型发展新阶段。

随着空间扩张“极限意识”的强化，未来应在有限空间范围内进行城乡建设活动。对土地资源扩张的限制，不仅意味着空间资源的有限性，更意味着利用垄断征地权而带来的一次性资金来源的受限，原有以土地粗放消耗为主要增长方式的运行逻辑不再可行。

与此同时，新型城镇化要求城镇化质量全面提升，不仅需要提供均等化高质量的公共服务，更需要建立可持续的长效增长模式。

以相对有限的空间资源和非单一的资金来源，达到更高的城镇化质量，这是新型城镇化需要面对的状况和实现的目标，也是其区别于原有城镇化运行逻辑的最关键特征。

而作为这一发展模式的核心资源——存量土地，无疑具有至关重要的作用。

二、存量土地概念界定

“存量土地”即“存量建设用地”。按照《中华人民共和国土地管理法》规定，我国土地分为建设用地、农用地和未利用土地三种类型。农用地和未利用土地需经依法审批后方可转为建设用地。因此，“存量建设用地”即指已经转变为建设用地的所有土地。

根据国土资源部相关文件（2004年12月国土资源部发布的《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》)界定，存量土地主要包括闲置土地、空闲土地和批而未供土地三种类型，我们称之为“狭义存量土地”，其特征是现状土地利用效率低下，土地本身的使用价值和产出价值未被充分体现。

除“狭义存量土地”以外，城市中大量存在的现状建成区，如旧商业区、旧居住区、棚户区、城中村、旧工厂等均属于存量建设用地范畴，我们称之为“广义存量土地”。

与前者相比，“广义存量土地”的价值不仅体现在其土地本身的使用价值和产出价值，也包含地上附着物的使用价值和产出价值。

随着城市建设不断推进，“广义存量土地”的比重将会逐渐加大。当城市逐渐进入稳定期，对城市存量空间资源的利用不仅应关注存量土地资源，更需关注存量建筑资源。

从这一角度出发，对于“存量土地”，特别是“广义存量土地”的规划利用，不仅仅是简单地提升土地利用效率，而是针对各类空间资源的特征，寻求一套行之有效的资源优化配置方法。

三、新型城镇化背景下存量土地规划利用研究的重点和思路

从现有存量建设用地的利用状况来看：

一方面是部分建成区城镇化质量需要进一步提高，主要表现为：

• 部分建成区（城中村、棚户区、老旧社区及老旧商业区）环境品质差，人口密度高，治安及消防隐患大，公共服务设施配套不完善。
• 短缺经济时代规划建设的建成区逐渐难以满足公共服务均等化的要求和公众对服务质量日益提高的需求。

另一方面是部分用地的低效扩张问题突出，主要表现为：

• 在发展经济的压力下，地方政府通过低价招商引资，吸引企业入驻，造成大量产业区快速扩张，土地利用效率低下；
• 在农地转用的行政垄断体制下，集体经济的逐利意愿与城市中大量存在的低端产业需求互相契合，造成大量集体土地的低效无序利用。

由此可见，当前针对存量建设用地的规划利用重点应在全面提升城镇化质量（“提质”）的基础上重点针对存量土地资源进行合理“增效”。

在这一过程中，需要从人居环境的要求出发对新型城镇化所必须的生态文明、公共服务、产业就业进行有效引导和底线保障。而面对不同类型的存量土地，应根据其工作重点、难点探索有效的规划方法和流程机制。