在14日举行的第二届清华同衡学术周上巅峰论坛上，国家发展与改革委员会规划司副司长陈亚军先生做主旨报告，主要介绍了在中国城镇化转型过程中我们所面临的问题，以下为演讲实录：

国家发展与改革委员会规划司副司长陈亚军做主旨报告

非常高兴参加清华同衡的活动，众所周知，上个月城镇化规划已出台，汇总13个部门，国土、财政等等13个部门，经过三年多时间完成这个报告。这个报告我觉得最明显特色就是因为他是针对问题来解决问题的规划。这也突出我把他概括为一个是以人为本规划，回归城镇化的规划。同时也是转型一发展的规划，也是一个体制创新的规划。我们认为当前中国的城镇化正处在一个十分重要的历史关口，如何应对能够走出一条新路，将对经济社会的持续发展会产生积极重要的作用。但是应对不到，长期积累这些问题和矛盾，可能会给经济社会带来非常巨大的风险文化。

首先改革开放35年来，应该来说中国城镇化经过了一个低水平、快速度这样一个增长发展过程，35年来中国城镇化率每年提高1.02百分点，特别是2000年以来每年提高1.35个百分点。这个大家可以看到，现在这个到12年，其实到去年我们城镇人口已经达到7.3亿，城镇化率达到53.7%。

其次我们城市数量和规模不断扩大，特别是大城市100万以上大城市已经达到了140个，千万以上人口达到了6个，这个数量也在不断增加。

另外随着城市化进程加快发展，我们也初步形成了三大城市，京津冀、长三角、珠三角，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的GDP。其实我们70、80%的利用外资和外贸出口都集中在这三大板块，已经成为中国参与全球办公与协作的主流。

城市的基础设施和综合服务能力明显提升，也面临一些问题，无论是水电气、住房、学校等等2000年以来增长速度都是非常快的。在看到这个巨大人口的同时，我们更加关注存在的问题，需要针对问题来解决问题，这是我们核心的要义。

第一、文化在城镇化快速发展过程当中，一是大量农业转移人口难以融入城市社会，市民化进程滞后。从78年到12年户籍城市化和常住城镇化率相差17个百分点，背后隐含2.34亿农业转移人口，被我们统计到城镇化率，如果扣掉这个，我们真实的城镇化率是36%。欧洲的、英国、德国、法国加起来也就2亿人口。还有7000万的流动人口，也就3亿左右的人，在960万平方公里国土面积出于漂流状态，对社会带来压力非常大。大家如果关注的话，近些年来其实城市间的问题，也就是农民工和原来城市的问题，群体性事件不断增加，这个东西处理不好，对社会的稳定危害是非常之大的。

第二、就是说大家说的土地城镇化快于人口城镇化。应该来说2000年以来我们土地圈地扩张是非常快的。我说的不一定对，我觉得以前我们是搞工业区开发园区，那时候土地粗放，那时候面积还是比较小的，一个工业区10平方公里左右。2000年之后，一个最大的问题就是通过规划来圈地建设。城镇人均的用地面积，2000年130，现在是142，提高了，这个是建设区的面积。中国虽然有960万平方公里国土面积，我们人均耕地资源是世界平均的4%左右，这造成不仅仅是粮食安全，我们的生态也遭遇严重的威胁。

第三、问题在于城镇空间分布和规模结构不合理，与资源环境承载力不匹配。刚才说到三个城市群可能数量不够，另外三个层级质量也是不高的，大中小城之间体制结构也是不均衡，特别是97年的政策控制，我们是中小城市比重是下降。小城市比重原来是60%，现在下降到40%多一点，这样就造成资源大范围长距离的调用和人口大范围的流动。对经济的影响，对社会都有影响。

第四、是城市管理服务水平不高，城市病问题日益突出。造成了交通的拥堵，住房高价和环境污染。这是一个武汉雾霾的状况，中国如果处理不好这个问题，可能真的会面临比较大的生态危机。

第五、自然历史文化遗产保护不力，城市建设基本上就是千篇一律，缺乏特色。是建设的方式搬到乡村建设中。这种东西造成乡村文化流失，也会造成其他的一系列的经济社会问题。

第六、就是体制机制的问题，主要是三个方面，一个是城乡分割的户籍、土地、社会保障制度，固化着已经形成的城乡利益失衡格局。现行财税、金融、行政管理体制、制约着我们地方政府推进人口市民化的意愿与能力。现行政绩考核体系，唯GDP论英雄，强化住着重物轻人，或者是见物不见人的倾向。

对城镇化发展态势来说，我们对城镇化有了比较好的平台，同时也存在很大的问题。我总体判断三个方面，第一中国的城镇化率还是会有较快的发展阶段，我们无论是名义城镇化率还是真实城镇化率都还是处在这个阶段。

第二个我们认为城镇化转型发展势在必行。无论从国际来看还是从国内来看，国际看就是全球在国际金融危机之后，全球经济结构循环大格局打破，随着经济的再平衡和产业格局的再调整，我们觉得原来的供给和需求正在发生深刻变化。今后国际市场的争夺、资源工序矛盾和碳排放权争夺更加尖锐。传统工业化和城镇化发展难以为继。

国内来看三个方面，一个是劳动力减少，人口老龄化程度提高，过去依靠劳动力的大量廉价供给来推动城镇化快速发展的模式难以为继。资源环境的制约特别是土地等资源的制约，我们说过于依赖土地资源粗放消耗模式也难以为继。还有对新老居民二元结构矛盾，不为农民工提供公共服务，变相压低成本这种方式难以为继。还有条件日益成熟，还有就是国家基本公共服务制度不断健全，为消除农业转移人口市民化背后的社会福利阻力提供了一些支撑。

最后，转到哪去，我们说转型发展必须走中国特色新型城镇化道路。这个核心就是以人的城镇化为核心，有序推进农业转移人口市民化。以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，以综合承载力为支撑，提升城市可持续发展水平。以体制机制创新为保障，通过改革释放城镇化发展潜力，核心就是以人为本，四化同步，优化布局，生态文明，传承文化的中国特色新型城镇化道路。

要推动城镇化转型发展必须要靠城镇化的四大战略任务：

第一大战略任务就是刚才说的首要任务就是要有序推进农业转移人口市民化。这个目标就是要逐步解决现有2亿多和每年新增一千万的农业转移人口半市民化的问题。他的举措就是两条线索同步推进，一个是推进户籍制度改革和基本公共服务均等化。推进符合条件农业转移人口落户城镇，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务。

大家可以从这个图里看到，这是1.63亿外出农民工的分布，4个直辖市占了10%，建制镇占了9%，我们说要解决农业转移人口落户的问题，光靠小城镇和小城市是解决不了问题的。因此所有城市都应该有所举措。

规划这是提出了按照城区人口规模来解决这个问题，这是打破了原来80年的城市规划对城市规模的划分。那个规划里面原来划分是50万的人口是大城市，100万是特大城市，显然现在既不符合中国的现在的状况，更不符合农民工落户要求。那个是无法作为他的依据，我刚才已经讲过了，100万以上的城市已经是140个，我们提到严格控制500万以上特大城市人口规模。这是16个城市，严格控制并不是人口规模，他可以采取更严厉措施，我们说了你可以设置阶梯式入户通道，通过积分制通道，广州、上海这样的做法逐步也来解决这个问题。

特别这个规划是规定了每个城市都要因地制宜，根据农业转移人口居住年限、就业年限或者是社会保障参与点为基本条件来制定落户的政策，并向全社会公布，然后来引导给农民工一个合理的预期和一个转折。

如果举极端例子，某个城市公布落户年限，假如说需要很多年，某个城市公布的年限需要3年，对农民工来说完全在城市打工，今后回到农村，但是为了避免要变成村民，他会发生改变，这也是合理的。现在80后、90后农民工据我们调查90%是都在城里待着，还有整个家迁到城市里，他希望在城市能够扎根，这个速度以每年200万的速度在增长。规划提出2020年努力实现1亿的入户城市目标。

与此同时另外落不了户怎么办，也要通过采取居住证制度的形式，就是说以居住证为载体，通过基本共服务来逐步解决这些人的基本服务问题。特别是子女教育和就业创业和社保、医疗等五个方面。

无论是落户也好，提供基本服务业好，主体就是城市政府。意味着今后财力支出的增加，对企业来说企业成本要增加的。我们说关键是要建立成本分开机制，其实是两个方面，一个是总成本在政府、企业、个人之间如何分开。另外一个就是说公共成本在中央政府、省政府和市级政府如何公开的问题。我们期待中央和省拿一点给城市，来提高城市对解决农民工的积极性。

第二大战略任务就是城市化布局和形态，2020年解决是8.5亿左右的城镇人口，因为城镇化率达到65%，也就意味着有8.5亿城镇人口。可能到2030年更唱时间，假如说达到70%左右，那时候肯定城镇人口达到10亿左右的高峰。这怎么办？我们说的举措就是以城市群为主体形态促进各类城协调发展。发达国家来看，更多是通过城市群，以大城市为依托，通过交通网络的连接，使大中小城之间形成一个组团式的发展，这样既可以克服大城市的城市病，也可以克服与城市规模过小造成的城市效率缺失，特别是生态环境治理困难的问题。对中国来说这么大一个国家，13多亿人口国家，明显上一个城市群不够的，我们也是需要以原来主体功能区确定的城市化地区为依据。在这些地方条件比较成熟的地方，来规划布局和引导一些城市群的发展。

第一个就是对原来的三大城市群，我们要以建设世界级城市群为目标。这是更高层次来参与国际竞争的作用。特别是长三角、珠三角。对中西部来说这次规划提出加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市区。对中小城市来说今后作为一个完善城市等级体系的主攻方向，对小城镇来说是控制数量，提高质量进行分类指导，包括沿海地区还有中心城市是一个绿色升级的事。对内陆中心城市，关键要完善现代产业体系，对特大城市要疏散他的功能。一方面要控制特大城市人口功能，如果不疏散他的功能就做不到。很多要塑造城市的功能和定位问题，所有的经济中心、资源中心、社会中心都集中在你这，人肯定是往这里走的，这是没有办法的。

另外一个就是说我们要强化交通运输网络支撑，交通对城市化布局起到引领和支撑作用，对城市群之间的交通我们要依托这个通道来进行完善。城市群内部要建立一个交通线路，对城市来说有一个综合交通枢纽问题，改善中小城市和小城镇交通条件的改善。

第三个战略任务对城市本身来说可能要提高他的城市可持续发展能力，有效预防治理城市病，推进城市现代化建设。战略举措增强城市经济、基础设施、公共服务、资源环境对集聚人口支撑能力。提出六个方面，产业也支撑，城市空间结构和管理优化问题，包括基础设施公共服务，包括城市规划建设水平，包括绿色城市、低碳城市的推进，还有城市治理的问题。特别是城市规划建设，大家是专家，我觉得这些年来城市规划建设现在也存在有一些问题，我觉得今后城市规划的方向，其实需要有一些改进。一个方面肯定要从过去注重扩张性的规划向管制性规划转移，这是规划目标要求。另外就是城市要注重过去过于注重功能分区，造成一系列的问题，造成交通拥堵的问题，注重自然和人文的问题。

第四个问题就是推动城乡发展一体化，有四亿多人口在农村，要同步能够分享现代化的成果。举措其实就是新型关系，根本问题就是一体化体制机制建设，特别是生产要素自由流动和各平等交换。新农村建设里头其实也是存在这个问题，刚才也讲过了现在农村和城市规定不一样，农村更多是他的生产规律遵循是自然规律，因此他应该实现差异化的原则，这个需要做一些改进。

到了实行城镇化的转型发展，关键是要有推进人口管理制度改革。新型城镇化今后能不能成功，关键看体制机制的改革到位不到位。第一个这个是人口管理制度问题，一方面要推进户籍制度和居住证制度有效衔接的人口管理制度，另一方面要健全人口信息管理制度。这是对城镇化里头很麻烦的事情，信息完善了，对今后的人口的管理和服务也是能够提供一个重要的支撑。

对土地来说，土地的问题总量真的已经是足够了，关键要挖掘存量的问题。现在很多城市骨干，原来假如说一个城市，很多城市原来是200万人口的城市，200平方公里的建筑面积，结构需要怎么办，关键是要推动六个方面改革，一个用地规模结构调控机制，今后城市的建设新增的规模需要跟农民工的数量挂钩的战略机制。另外新增用地规模和存量用地挖掘相挂钩的机制。然后包括大中小城市的机制，还有要健全节约集约用地制度，深化国有建设用地有偿使用制度改革。推进农村土地管理制度改革，深化土地制度改革，强化耕地保护制度。

另外一方面就是资金保障机制。城镇化离不开钱，包括城镇建设，今后土地这个平台，需要开辟透明渠道，这里五个方面，第一是完善财政转移支付制度，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。第二完善地方税体系，培育地方主体税种来增强地方正确提供公共服务的能力。特别提出要建立健全地方债券发行管理制度，允许地方政府发行资本债券。另外就是政策性金融专项支持政策，还有就是放宽准入。资金渠道，期限不匹配的问题，大家想想城市建设基础性设施的投入，这肯定他需要是很长20、30年的分开，现在我们没有大期限的，如果通过市政债的发行，完善预期的话，可以把今后城镇基础设施投入可以长期来平开。

第四方面是住房制度，总体方向其实是政府提供基本保障。还有一个生态环境保护制度，包括生态考核的评价机制，包括开发的保护机制和补偿机制和交易机制。

时间关系，我给大家简单介绍到这里，谢谢大家。