中国土地管理制度改革的机遇正在逼近。在国土资源部上报27条“关于土地管理制度改革的建议”近两个月后，土地管理制度改革的总基调已经基本确定。备受各界关注的征地制度在得以保留的基础上，将进一步缩小土地征收的范围，但位于城建开发用地仍须由政府征收。

所谓“城建开发用地”，通常是指位于城市周边，但因未来将变为城市区域而存在巨大升值空间的土地。出于新型城镇化成本与工作效率的问题，经过各方权衡与考虑，城建开发用地仍有望被列入“公益用地”由政府征收后再行出让。

与此同时，包括土地“招拍挂”出让制度、农村集体土地流转试点、宅基地流转试点等在内的技术性土地管理制度改革，都将陆续开展。

政府征收“城建开发用地”

目前，关于征地制度改革的总体思路已经确定，即在保留征地制度的基础上，进一步缩小征地范围。

11月9日，中共十八届三中全会在京召开，根据会议议程，全会将审议《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》草案稿(下称《决定》)。《中国经营报》记者从两个独立消息源证实，《决定》将包含土地管理制度改革的有关内容。

“如果不出意外，在三中全会审议通过《决定》后，遵照全会与《决定》的原则和精神，将出台《集体土地征收条例》，对征地的范围、手段、补偿等进行详细规定。”11月6日，一位不愿具名的国土资源部内部人士向记者表示。

《集体土地征收条例》(下称《条例》)由国土资源部牵头拟定，最初作为《土地管理法》修订后执行的配套法律实施文件进行研究和起草，并在《土地管理法》审议通过后颁布实施。但是，由于十八届三中全会涉及全面深化改革的有关内容，为与改革总体路线保持一致，《土地管理法》和与之配套的《条例》均被延至三中全会后完成修订、制订并颁布实施。

目前，关于征地制度改革的总体思路已经确定，即在保留征地制度的基础上，进一步缩小征地范围。在《条例》中，通过列举式的方式，明确土地征收的种类和范围，在列举之外的，将通过建立“城乡统一的建设用地市场”，在符合规划和用途管制的前提下，由用地方和集体建设用地通过谈判进行交易。

记者了解到，目前已经列入“列举”征地范围的包括：教育、能源、基础设施、国防设施、政府用地等，除此之外，“城建开发用地”也有望列入公益用地范畴。这意味着城市周边未来将变成城市区域内的农村集体土地，仍将由政府实施征收，才能进入建设用地市场进行交易。

城镇化效率考虑

有关“公益用地”范畴的划定，国土资源部已向全国国土资源系统官员、地方分管行政负责人进行了吹风。

2013年9月，国土资源部向国务院提交了总计27条有关土地改革的政策建议，这一建议稿在经国务院讨论后，已经提交中央政治局讨论。在此基础上，部分内容已被采纳进入《决定》草案稿，提请十八届三中全会审议。

实际上，在送交国务院讨论之前，有关“公益用地”范畴的划定，国土资源部已向全国国土资源系统官员、地方分管行政负责人进行了吹风。山东省国土资源厅一位不愿具名的官员透露，国土资源部高级官员在吹风过程中对“城建开发用地”进行了说明，“简单的解释是，城建开发实际上包括了原有的旧城改造。”不过，这位官员也表示，“这方面争议很大。”

记者了解到，在编制土地管理制度改革27条政策建议的过程中，国土资源部在确保农民利益、共享城镇化发展成果的基础上，十分注重土地管理制度改革与新型城镇化落实的协调和配合问题，而正是出于这一考虑，城建开发用地被列入公益用地的范畴。

一位不愿具名的国土资源部官员表示，他个人认为，毕竟中国目前还处在工业化、城镇化的过程当中，因此将“城建开发用地”列入“公益用地”的范畴，从发展的角度上看，是合理的。此前，在向地方国土资源系统负责人吹风的过程中，国土资源部的高级官员做出了类似的表述。

2008年，中共十七届三中全会提出，缩小政府征地范围，除公益性用地仍由政府征收之外，其他由集体建设用地使用权所有方与用地方进行谈判确定价格并进行交易。政府征收通常按照集体土地原有用途制订补偿价格，而谈判确定将有利于形成市场价格，两者之间利益差别巨大。

技术性土改推进

国土资源部正在酝酿、研究专门针对存量用地管理的新制度和手段，并推广广东等地的试点经验。

记者了解到，除征地制度改革以外，其他技术性土地管理制度改革将在十八届三中全会后陆续推进。这其中主要包括农村集体建设用地流转试点、宅基地流转试点和招拍挂制度的完善和调整。

在招拍挂土地出让制度调整方面，将有望实施存量建设用地和增量建设用地区别化管理的有关改革。国土资源部正在酝酿、研究专门针对存量用地管理的新制度和手段，并推广广东等地的试点经验。

所谓存量用地是相对于新增建设用地而言，按照当前中国内地土地管理制度框架，存量用地一般指在变更调查数据中为建设用地或在农转用有效期内完成农转用审批的地块，包括未建设存量用地和已建设存量用地，如果这些土地进行再利用，则无须占用新增建设用地指标。

目前，在存量用地管理新规的酝酿和研讨过程中，涉及了三方面的要点以及实现路径，一是鼓励社会各方参与存量用地开发，包括允许原土地使用权所有人自行开发；二是妥善处理历史遗留问题，对历史遗留的用地问题“从旧、从宽”处理；三是制订政府与土地权利人利益共享政策。

在上述原则下，涉及划拨土地使用权和改变土地用途、出让年限、容积率等土地使用条件的，可采取协议方式补办出让手续，按规定补缴土地出让金，从而对现有土地交易“招拍挂大一统”的格局进行了“有限突破”。

与此同时，国土资源部将根据三中全会的基本改革路线，制定统一的“经营集体建设用地流转指导意见”，进一步扩大流转试点的覆盖面。同时，农村宅基地村集体内部流转的试点工作，也有望在十八届三中全会后陆续开展。

相关链接

《中华人民共和国土地管理法》(2004年8月28日修订)第二条规定

国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。

《国有土地上房屋征收与补偿条例》(2011年1月21日公布实施)第八条规定

为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，有下列情形之一，确需要征收房屋的，由市、县级人民政府作出房屋征收决定：

(一)国防和外交的需要；

(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要；

(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要；

(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要；

(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要；

(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。