2013年中国规划年会16日在青岛国际会展中心开幕，北京大学城市与环境学院林坚教授以《土地发展权、空间管制与规划协同》为题，从发展态势、规划实质、规划协同、对城乡规划发展的思考四个方面阐述了自己的观点。

从发展态势看，空间管控与纵横难协同。林教授从共同趋势和现实问题两方面介绍。第一方面：共同趋势强调空间管制，首先，城乡规划从“一书三证”到“三区四线”、地方创新，整个法定规划的体系发展脉络非常完整，空间管控在地方的大量实践过程中有非常好的创新。其次，土地规划从“用途管制”到“建设用地空间管制”，随着土地规划本身的一种延伸和发展，它的范围和视野在不断的调整和扩大。第三，发展规划，从“目标规划”到主体功能区规划。第四，关注生态文明建设体系，通过生态功能区划的三级分区体系，将全国划分为216个生态功能区，确定五十个对保障国家生态安全具有重要意义的区域。第二方面：现实问题：纵横难协调。一是横向不协调，规划差异大。二是纵向不协调，布局规模各说各。三是话语不一致，分类标准不统一。四是城乡不对等，乡村系统关注少。五是百姓不点头，土地产权考虑少。

接着林教授从规划实质介绍了土地发展权与空间管制，指出“城乡规划是发展引导型，上级指导下级；土地规划是资源保护型，上级调控下级；主体功能区规划是发展协调型；生态功能区规划是生态保护型，后两者更多是依据型规划。共同一点都要通过管空间来实现”

林教授认为规划实质是基于土地发展权的空间管制，空间管制实质是土地发展权在空间上的分配。禁止建设区土地发展权受到限制。适宜建设区或允许建设区，土地发展权得到体现。空间管制受到人类对空间利用的价值取向影响。常取决于政策制定者的价值取向和主管判断，往往是利益博弈过程。

接着林教授介绍了土地发展权的两个特色，一是隐性+国有，按照土地所有权、使用权权能，是占有、使用、收益、处分。虽然没有规定发展权但是实质性是存在着，称之为隐性。隐性归谁所有？按照国家土地管理的法律框架，国有建设用地拥有土地发展权，集体建设用地拥有有限的土地发展权，非建设用地未设置土地发展权。二是两级土地发展权体系，一级是上级政府对下级区域的建设许可，二级是政府对建设项目、用地的规划许可。一级土地发展权控制下的空间管制规划，主要体现国家与地方，上级与下级政府的关系乃至博弈过程，都是责任规划。包括城乡规划、土地规划、主体功能区规划和生态功能区划。二级土地发展权，既有权益规划也有责任规划，详细规划体现权益规划思想，土地规划中乡级规划是一种责任规划延伸，核心是要处理地方政府与潜在土地权利人和现有土地权利人之间关系的博弈。

对规划协同，林教授认为是共同责任下的协作配合。共同目标是保生态红线，保发展底线。红线是生态安全，粮食安全，底线是稳增长，保就业，保民生，保稳定。共同责任是优化“三生”空间，生态空间集约高效，生活空间宜居舒适，生态空间山清水秀。协作配合，则通过价值取向、管理机制、技术途径、反馈机制四个方面体现。

在发言的最后，林教授对对城乡规划发展提出几点思考，一是上下协同，处理好上下位法定规划关系，就是处理好责任规划和权益规划的关系，促进法定规划内部的逐级对接。二是注重权益，重视土地发展权和土地权益。从国家和政府的角度看总体利益，从开发商、原住民和受影响者角度看个体利益。另外加强协作规划，要融合多元规划主体力量，确保居民和群众团体的参与权，规划要扮演好这些利益主体协调平衡中的纽带作用。三是关注乡村，探索乡村地区的详细规划途径。以上海市郊野地区规划为例，介绍对乡村地区类似控制性详细规划思路探讨，对高度城市化地区、城乡一体、统一管理用地的启发。四是统筹国土，关注三生空间的合理利用。生态空间讲解环境优化，生态保持，生活空间寻求空间舒适，布局合理。各自的空间之间有交织，有交集，关键要处理好城于乡的关系、三生空间相互的关系，以及核心和辅助的关系。

最后，林教授提出我们需要进一步的去思考，空间规划是什么规划协同要什么？他认为第一，空间规划是“管”“用”规划，强调空间管制，又强调合理利用，还应该可实施。第二，空间规划是“责”“权”规划，强调责任边界、权益边界，而且还需要可评判。无论从经济价值、经济利益的角度评判还是从社会价值的角度评判，应该有一套可评判规划优劣方法与对应体系。对规划协调，未来无论空间规划走势如何走，共同责任协作配合应该是规划协同的主基调，也是各方面规划师规划管理人员应该在一起共同努力的做法。